Tusk wzywa do wielkiej deregulacji UE. Ile w tym sensu? Czy unijną gospodarkę faktycznie dusi nadmiar regulacji? A może proste hasła o deregulacji odciągają tylko uwagę od prawdziwych wzywań, z którymi przywództwo Europy nie potrafi się zmierzyć?
Donald Tusk wygłosił niedawno w Parlamencie Europejskim przemówienie, w którym przedstawił priorytety polskiej prezydencji w Radzie UE. Jednym z nich ma być „wielki wysiłek deregulacji”. Przekonanie o tym, że Europę trapi nadmiar przepisów prawnych i biurokracji i że gospodarczo uciekają jej przez to Ameryka i Chiny, jest tak popularne, że nieraz traktuje się je jako „oczywistą oczywistość”. W Europie na przykład z Tuskiem zgadzają się Emmanuel Macron i Ursula von der Leyen, a po drugiej stronie Atlantyku o „przeregulowanej Europie” mówią wszyscy, od libertariańskiego Cato Institute, przez przedstawicieli „establishmentowego” Atlantic Council, po ekonomistów związanych z amerykańską lewicą, jak Paul Krugman. Nadmiar regulacji był też jednym z argumentów zwolenników Brexitu.
Popularność tego przekonania wiąże się z pewnym rozczarowaniem projektem europejskim. Europa przegapiła rewolucję high-tech, w szczególności nie produkujemy mikroprocesorów i brakuje nam firm takich jak Google czy Apple. Do tego ostatnie kilkanaście lat było trudnych dla Unii Europejskiej, od kryzysu w połowie poprzedniej dekady, po rozczarowujące tempo wzrostu w ostatnich latach.
W tym tekście chciałbym przekonać Czytelników, że sprawy nie są jednak „oczywiście oczywiste”, a czarno-biała wypowiedź Tuska o deregulacji może niestety być sygnałem, że przywództwo Europy nie ma dobrego pomysłu na politykę gospodarczą.
Jak zmierzyć regulację?
Typowym problemem „oczywistych oczywistości” jest to, że często są stereotypami, które rozpadają się w konfrontacji z prawdziwymi danymi statystycznymi. Jak więc zmierzyć poziom uregulowania gospodarki? I czy Europa rzeczywiście wypada tu źle? W popularnym dyskursie często korzysta się z prostych miar jak ilość aktów prawnych albo ich łączna długość (wyrażona na przykład w liczbie stron standardowego maszynopisu). Zabawny przykład to (o ironio) regulacja administracji Trumpa z początku jego pierwszej kadencji, wedle której wprowadzenie nowej regulacji na poziomie federalnym wymagało zniesienia dwóch starszych. Przykład znacznie poważniejszy to raport brukselskiego think tanku ECIPE, którego autorzy, wskazując na długość trzech konkretnych europejskich dyrektyw, oskarżyli UE o „rozpoczęcie regulowania wszystkich aspektów życia”.
Ten raport doskonale obrazuje trzy bolączki popularnego dyskursu o deregulacji. Po pierwsze, długość aktu prawnego nijak nie musi być skorelowana z jego restrykcyjnością. Żeby to zrozumieć, wyobraźmy sobie następującą sytuację. Dwa kraje, A i B, postanawiają uregulować tzw. handel elektroniczny (to tematyka jednej z trzech dyrektyw, o której wspomina raport ECIPE).
W kraju A odpowiedni akt prawny zawiera rozdział dotyczący użytkowników nieletnich. Parlament kraju B zapomniał o tym problemie, dlatego jego regulacja jest fizycznie krótsza i „lepsza” wedle prostej miary liczby słów. Problem w tym, że brak takich przepisów może być sporym wyzwaniem dla internetowych firm. W jaki sposób powinny odróżniać klientów nieletnich i dorosłych (w internecie trudno przecież sprawdzić dowód osobisty)? Czy mają traktować dzieci jak dorosłych, na przykład czy dziecko ma prawo założyć profil na portalu typu Facebook? Co z grami komputerowymi, które zawierają tzw. mikrotransakcje (gdzie np. płaci się kilkanaście złotych za nowy kostium dla postaci z gry)? I czy powinniśmy odróżniać mikrotransakcje z gwarantowanym i losowych efektem (co de facto zamienia grę w internetowe kasyno, a dzieci w hazardzistów)? Ten ostatni przykład to prawdziwa kontrowersja z ostatnich lat, która dotknęła największe korporacje z przemysłu rozrywki elektronicznej.
Taka sprawa szybko trafi do systemu sprawiedliwości, gdzie kolejne instancje sądów będą próbowały wyjaśnić, jak te praktyczne problemy zinterpretować w świetle starszych norm prawnych, które napisano w epoce jeszcze sprzed wybuchu handlu internetowego. W tym czasie firmy z sektora pozostaną w stanie niepewności, co właściwie im wolno, a czego nie. Regulacja „lepsza, bo krótsza” okazuje się więc w praktyce gorsza dla rynku.
Wyobraźmy sobie też, że parlament kraju B orientuje się w swojej pomyłce i wprowadza kolejną regulację, która tym razem dotyczy statusu nieletnich w internecie, wzorowaną na kraju A. W ten sposób regulacje w krajach A i B są identyczne, ale w kraju B ta regulacja zostawi dłuższy „papierowy ślad”, więc ten przy prostym liczeniu słów w aktach prawnych wyda się bardziej uregulowany.
Te przykłady pokazują, że liczba lub długość aktów prawnych nie są dobrymi miarami „siły” regulacji.
Dłuższe regulacje mogą być, paradoksalnie, bardziej przejrzyste i mniej arbitralne.
Wiele też zależy od instytucjonalnej otoczki, w jakiej się aplikuje regulacje, i jak bardzo państwo stara się je wyegzekwować. Podobnie takie porównania nie mają sensu pomiędzy różnymi systemami prawnymi, w szczególności, kiedy porównujemy Europę ze Stanami Zjednoczonymi, gdzie z uwagi na prawo oparte o precedens decyzje sądów mają znacznie większy wpływ na praktykę regulacyjną (szczególnie po upadku tzw. doktryny Chevrona).
Europa jest… zderegulowana? Wróćmy do wspomnianego wcześniej raportu ECIPE, który krytykuje Europę za nadmiar regulacji. Jeśli przeczytać go uważnie, to autorzy – nie wiem, czy świadomie, czy nie (i nie wiem, który przypadek jest gorszy) – sami obalają swoją tezę. Na samym początku raportu przyznają, że (…)
Dalszą cześć, znajdziecie na stronie OKO.Press, gdzie tekst ukazał się w oryginale.
Teksty takie jak ten powstają dzięki wsparciu naszych patronów. Jeśli nasza misja jest Ci bliska, możesz zostać jednym z nich lub zachęcić do tego znajomych
