Paweł Bukowski i Wojciech Paczos dla Wyborczej.
Tekst dostępny także w wersji anglojęzycznej.
O przedstawionym poniżej planie Wojciech Paczos opowiadał na antenie radia TOK FM, a także radiowej Czwórki.
Skutki obecnego paraliżu będą porównywane są z największymi kryzysami ekonomicznymi w historii. Dalszy rozwój Polski w długim okresie bardziej niż kiedykolwiek zależy od odpowiedzi polityki gospodarczej. Trzeba działać szybko, odważnie i hojnie, bo każdy kolejny dzień to nieodwracalne straty. Proponujemy czteroetapowy plan ratunkowy.
Kryzys związany z pandemią należy podzielić na cztery etapy: hibernacja, rozruch, odbicie i nowa normalność. Na każdym zagrożenia dla gospodarki są inne i polityka gospodarcza ma inne zadanie do wypełnienia. Kluczowe jest, aby ten plan był od samego początku spójny i kompletny: na każdym etapie sukces będzie możliwy tylko pod warunkiem, że powiedzie się etap poprzedni i gospodarka będzie wiedziała czego ma się spodziewać w etapie następnym.
Etap 1: Hibernacja (1-3 miesiące)
Jesteśmy obecnie w pierwszym etapie kryzysu spowodowanego pandemią. W tym okresie w celu ratowania zdrowia i życia ludzkiego rząd zamyka niektóre branże gospodarki i wprowadza ograniczenia w poruszaniu się ludności. To powoduje recesję. Wyjątkowość tej recesji polega na tym, że jest nieunikniona i celowa i jest (jedynym dostępnym masowym) środkiem ochrony zdrowia. Długość etapu hibernacji zależeć będzie od rozwoju pandemii i sytuacji w systemie ochrony zdrowia, ale nie powinna być dłuższa niż 3 miesiące.
Z wstępnych danych i naszych szacunków wynika, że każdym tygodniu hibernacji konsumpcja gospodarstw domowych spada średnio o 30%. Oceniamy, że około ¼ tego spadku jest przełożona na później, reszta jest utracona bezpowrotnie. Im dłuższy okres hibernacji, tym wyższy będzie ten odsetek utracony. Konsumpcja to 75% PKB, więc „mechaniczne” straty z miesięcznej hibernacji to nie mniej niż 1.4% rocznego PKB. Im dłuższy okres hibernacji tym straty będę większe – poza zwykłym sumowaniem pojawią się dodatkowe efekty związane z jednej strony z niepewnością i potrzebą oszczędzania, z drugiej strony efektem domina (straty w kolejnych branżach), a z trzeciej strony z bankructwami i bezrobociem. W przypadku trzech miesięcy hibernacji straty mogą sięgnąć nawet 10% rocznego PKB.
Logika klasycznej strategii stymulowania popytu nie ma tutaj zastosowania, ponieważ ludzie fizycznie nie mogą chodzić do pracy, restauracji, kina czy pojechać na wycieczkę, tak więc bardzo istotne działy gospodarcze (usługi, rozrywka, turystyka, część przemysłu) zostają de facto zamrożone. Trzeba podkreślić jedną rzecz, pracownicy i właściciele przedsiębiorstw, którzy do tej pory świetnie prosperowali i współpracowali, znajdą się na granicy bezrobocia i bankructwa z przyczyn zupełnie od siebie niezależnych. Nawet po skończonej epidemii, gospodarka sama nie wróci do normy, ponieważ nie jest łatwo odbudować raz utracone relacje biznesowe, doświadczenie zawodowe lub bazę klientów.
Obowiązki państwa na tym etapie są dwa. Po pierwsze – zapewnić praktycznie nieograniczane środki na ochronę zdrowia. Po drugie – podłączyć gospodarkę do kroplówki i doprowadzić do hibernacji aktywności i relacji ekonomicznych. Tak, aby po ustąpieniu pandemii gospodarka błyskawicznie wskoczyła na dawną ścieżkę rozwoju. Państwo ma obowiązek zapewnienia zagrożonym obywatelom i przedsiębiorstwom dochodu pod warunkiem utrzymania zatrudnienia. Tak żeby firmy ciągle mogły płacić swoim pracownikom oraz poddostawcom za materiały, wynajem czy prąd. Obecne rozwiązanie, w którym rząd bierze na siebie jedynie 40% pensji pracownika i tylko odracza niektóre daniny, jest fatalne. Przedsiębiorstwa, które z powodu hibernacji mają zerowy dochód nie sfinansują reszty i będą musiały zwolnić ludzi lub upaść.
Oceniamy, że dodatkowe koszty w ochronie zdrowia to około 0.5% rocznego PKB a gospodarcza kroplówka – w zależności od przyjętych szczegółowych rozwiązań i długości hibernacji – aby miała szanse zadziałać nie powinna być mniejsza niż 5% rocznego PKB. Całkowite fundusze przewidziane na ratowanie gospodarki w tarczy antykryzysowej 2020 roku to około 1.4%, czyli stanowczo za mało.
Sytuacja z jaką mamy do czynienia jest nowa, więc na tym etapie polityka gospodarcza nie uniknie pomyłek. Lepiej jednak pomylić się i wydać za dużo niż wydać za mało i doprowadzić do fali bankructw i bezrobocia. Podłączenie gospodarki do kroplówki jest więc inwestycją, która pozwoli na łatwiejsze wybudzenie gospodarki po tym jak minie największa fala zachorowań. Pojawienie się fali bankructw i wzrost bezrobocia będzie sygnałem, że etap hibernacji się nie powiódł i straty gospodarcze będą długotrwałe i większe niż zakładają nasze wyliczenia.
Oceniamy, że w 2020 roku górna granica możliwości pożyczkowych państwa to 8%-10% PKB. Wykorzystanie jej do maksimum pozwoliłoby utrzymać zahibernowaną gospodarkę na kroplówce przez około trzy miesiące. Niestety, jeśli pandemia będzie trwała dłużej, to gospodarki nie da się zahibernować. Wtedy państwo będzie musiało odłączyć gospodarczą kroplówkę, a resztę dostępnych środków przekierować bezpośrednio do obywateli w celu ratowania ich zdrowia i życia. Wszyscy mamy nadzieję, że do tego etapu nie dojdzie, ale obowiązkiem rządu jest mieć plan na taką ewentualność.
Etap 2: Rozruch (3-6 miesięcy)
W przypadku udanej hibernacji przechodzimy do drugiego etapu kryzysu – rozruchu. Przypuszczamy, że będzie on trwać przez drugą połowę tego roku. Możliwości fiskalne państwa będą już wtedy na wykończeniu, więc potrzebna jest zmiana strategii. Zamiast podtrzymywać gospodarkę w stanie hibernacji, należy ją stopniowo przywracać do życia. Kluczowe na tym etapie będzie masowe testowanie całej populacji w celu wyizolowania chorych jednostek i ich gospodarstw, tak, żeby te zdrowe mogły wrócić bezpiecznie do pracy i zacząć w miarę normalne życie. Jeżeli hibernacja się udała, to przedsiębiorstwa powinny w miarę sprawnie wznowić działalność a zdrowi pracownicy wrócić do swoich dawnych miejsc pracy. Na etapie rozruchu tylko zdrowa i odporna część populacji wróci do normalnego funkcjonowania, pozostała część będzie dalej hibernować. To oznacza, że wznowienia działalności gospodarczej będzie się odbywało na tury.
Wyzwanie dla polityki gospodarczej jest teraz zupełnie nowe, z którym żadna gospodarka nie miała wcześniej do czynienia – jak zapewnić sprawiedliwość tego etapu? Te firmy, które będą miały szczęście trafić na zdrowych pracowników wejdą do gry wcześniej i przejmą zyski pechowych firm. Przetestowani na wirusa zaczną zarabiać szybciej niż ci, którzy będą czekać w kolejce na testy.
W dodatku, nadal ciągle trzeba będzie sztucznie utrzymywać przy życiu tą część gospodarki, która nie będzie mogła łatwo obudzić się z hibernacji. Turystyka, na przykład, jeszcze przez długi będzie musiała pozostać pod kroplówką. Rozwiązaniem może być solidarnościowa redystrybucja od tych, którym udało się przejść przez pierwszy etap suchą stopą, do tych którzy będą ciągle cierpieć.
Postulujemy, aby te nagłe i potencjalnie wysokie nierówności niwelować tymczasową redystrybucją. Te nowe nierówności zysków i zarobków na etapie rozruchu nie będą wynikały ani z produktywności, ani z zaradności tylko z pechowego miejsca w kolejce po testy. Nie mamy gotowego narzędzia. Zachęcamy rząd i środowisko ekonomistów do podjęcia tego wyzwania w debacie publicznej i polityce gospodarczej.
Etap 3: Odbicie (1-2 lata)
Udany rozruch całej gospodarki zwiastuje przejście do trzeciego i prawdopodobnie najdłuższego etapu – odbicia i nadrabiania strat. Na tym etapie podaż nie będzie już wymagała wsparcia państwa i zajmie się nią rynek. Polityka gospodarcza państwa musi się wtedy przestawić na wspieranie osłabionego popytu. Popyt będzie niedomagał z trzech powodów. Po drugie, okres kwarantanny nadszarpnie nasze oszczędności i wielu wpędzi w długi. W okresie odbicia ograniczymy zatem konsumpcję odbudowując oszczędności i spłacając długi. Po drugie, doświadczenie hibernacji sprawi, że będziemy ostrożniejsi – niepewność sprawi, że wielu z nas zrezygnuje z części wydatków na wszelki wypadek. Po trzecie – gdyby hibernacja nie zakończyła się pełnym sukcesem, to potężnymi hamulcami popytu będą bezrobocie, utrata zarobków i niedostępność kredytu. Konsumenci nigdy nie nadrobią większości strat konsumpcji z czasów kwarantanny – nie zjemy trzech lunchów dziennie.
Na tym etapie zastosowanie znajdą podręcznikowe narzędzia popytowe zaczerpnięte z teorii ekonomii i testowane w poprzednich (popytowych) recesjach: transfery gotówkowe dla obywateli zwiększające ich dochód rozporządzalny oraz niskie stopy procentowe i luzowanie ilościowe poprawiające dostępność kredytu i obniżające niepewność.
Kwestia podatków w tych czasach jest bardzo delikatna. Z jednej strony podnoszenie podatków dochodowych i konsumpcyjnych w czasach recesji może być kontr-produktywne, bo obniża popyt i skłonność do inwestycji. Z drugiej strony państwo musi zacząć spłacać dług, który narósł w najgłębszych momentach kryzysu. Rozwiązaniem może być wprowadzenie progresywnego podatku majątkowego nałożonego na najbogatszych Polaków (np. górny 1%). Takie rozwiązanie ma dwie zalety, po pierwsze majątek milionerów jest w większości w formie łatwo zbywalnych aktywów finansowych. Po drugie taki podatek opodatkowuje przeszłe strumienie dochodu (skumulowane w postaci majątku), natomiast nie wpływa na obecny i przyszły dochód. Tym samym nie zniechęca do pracy, konsumpcji czy inwestycji. Nie byłby to ewenement w naszej historii. W 1923 roku, młode państwo polskie wprowadziło progresywny podatek majątkowy mający na celu pomoc zniszczonej gospodarce po latach działań wojennych.
Udane wspieranie popytu doprowadzi do wzrostu aktywności gospodarczej (mniejsze bezrobocie, większa produkcja i konsumpcja) ale jego efektem ubocznym będzie wzrost cen, czyli zwiększona inflacja. Jeśli na tym etapie inflacja się nie pojawi, to znaczy, że popyt jest dalej nieefektywny i odbicie się nie powiodło – polityka gospodarcza mogła zrobić więcej. Wyzwaniem tego etapu będzie prowadzenie polityki monetarnej tak, aby uzyskać jak największy wzrost aktywności gospodarczej przy ograniczonym, ale nieuniknionym wzroście inflacji. Będzie to bardzo trudne, ale nie niemożliwe.
Na etapie odbicia politykę gospodarczą czekają dwa wielkie zagrożenia. Pierwsze – że finansowanie długu publicznego „wypchnie” z rynku inwestycje. Jeśli banki sfinansują potrzeby pożyczkowe rządu odcinając kredyt dla gospodarki, to zamiast odbicia czeka nas pogłębienie recesji. Dla uniknięcia tego zagrożenia kluczowe będzie obudowanie luzowania ilościowego odpowiednimi kryteriami oraz przejrzystość, jasna komunikacja celów i środków i współpraca polityki fiskalnej i monetarnej. Drugie zagrożenie to pojawienie się wysokiej inflacji bez zwiększenia aktywności gospodarczej. Tutaj znów rolę do odegrania ma NBP – poprzez wiarygodne zobowiązanie się do ścieżki przyszłych stóp procentowych (forward guidance) może ograniczyć narastanie oczekiwań inflacyjnych.
Etap 4: Nowa Normalność
Jeśli etapy hibernacji, rozruchu i odbicia zakończą się sukcesem, to za rok-dwa lata wyjdziemy z kryzysu, spadnie bezrobocie, wróci wzrost gospodarczy i życie wróci do normalności. Dojdziemy do ostatniego i prawdopodobnie najtrudniejszego etapu kryzysu – wyciągania wniosków i reformy systemu gospodarczego. Obecna sytuacja uświadamia nam wiele niedoskonałości obecnego – szczególnie w zakresach słabej ochrony zdrowia, niesprawiedliwych podatków, zbyt elastycznego rynku pracy oraz erozji praworządności i niezależnych instytucji. Celem przyświecającym nowym reformom bardziej niż wzrost, powinna być większa odporność gospodarki na ryzyka.
Pierwszą lekcją, jakiej powinniśmy się wreszcie nauczyć, to że wydatki na służbę zdrowia powinniśmy traktować jako inwestycję nie tylko w życie i zdrowie, ale również w gospodarkę. Hibernacja gospodarki i gigantyczne koszty z nią związane nie byłyby konieczne, gdyby Polska (i nie tyko) posiadały istotnie większą liczbę miejsc w szpitalach zakaźnych i możliwość szybkiego i masowego testowania w zarażonych rejonach. Kryzys uświadomił nam, że dla gospodarki pielęgniarze i lekarki są dużo bardziej kluczowymi zawodami niż np. trader walutowy, jednak opłacane są wielokrotnie gorzej. Trzeba powiedzieć to wprost: zbyt małe inwestycje w służbę zdrowia powodują bezsensowną stratę ekonomiczną, co obniża dobrobyt całego społeczeństwa. Jak pokazuje przykład USA, rozwiązaniem nie jest prywatyzacja, bo celem prywatnych przedsiębiorstw jest zysk, a nie eliminacja ryzyk systemowych – prywatne szpitale nie będą miały motywacji, aby utrzymywać „zapas” miejsc szpitalnych na czarną godzinę.
Po drugie, w nowej normalności potrzebujemy radykalnego zwiększenia progresji podatkowej. Finansowanie zbliżającego się długu w czasie odbicia będzie się częściowo odbywać za pomocą inflacji, która jest de facto podatkiem regresywnym. Dzieje się tak ponieważ uderza ona głównie w osoby, których płaca jest dość sztywna (np. pracownicy budżetówki) oraz których majątek jest głównie w formie oszczędności na koncie. Ponieważ, takie osoby są z reguły z niższych lub średnich warstw społecznych, inflacja dotknie relatywnie bardziej biednych niż bogatych. Ci ostatni mają znacznie większe możliwości renegocjacji swych płac, a ich majątek jest głównie w formie nieruchomości i złożonych aktywów finansowych (które są lepiej chronione przed inflacją niż depozyty bankowe). Oznacza to, że obecny kryzys zwiększy już i tak bardzo duże nierówności ekonomiczne w Polsce. Żeby przywrócić sprawiedliwość społeczną musimy odciążyć w przyszłości biednych i średnio-zamożnych Polaków poprzez większe opodatkowanie dochodu i majątku najbogatszych. Poza zaproponowanym progresywnym podatkiem od majątku dla Polskich milionerów, konieczne jest również dogłębna przebudowa podatku dochodowego. Obecnie (jak pokazują badania zespołu Ministerstwa Finansów) Polska ma regresję podatkową, czyli ubodzy płacą relatywnie więcej od bogatych.
Po trzecie powinniśmy uregulować nietradycyjne formy zatrudnienia oraz radykalnie poprawić Państwową Inspekcję Pracy. Wiemy z badań, że elastyczny rynek pracy charakteryzuje się większymi wahaniami cyklicznymi – większym zatrudnieniem w czasie koniunktury, ale i większym bezrobocie w czasie recesji niż rynek uregulowany. Z kolejnych badań wiemy, że efekty bezrobocia są trwałe – większość zwolnionych, a więc i gospodarka nigdy nie nadrabia straconych zarobków. Z jeszcze innych badań wiemy, że dualny rynek pracy wcale nie poprawia wskaźników PKB. Wręcz odwrotnie. Badania empiryczne wskazują, że na przykład w Hiszpanii tempo wzrostu produktywności spadło na skutek wprowadzenia elastycznych form zatrudnienia. Odejście od wypychania pracowników na śmieciowe formy zatrudnienia to historyczna konieczność – zarówno po to aby polska gospodarka mogła rozwijać w równiejszym tempie oraz po to, aby zlikwidować wbudowane w nią automatyczne ryzyko systemowe.
Nowej normalności nie da się zbudować, bez wyciągnięcia czwartej lekcji – odbudowy państwa prawa i silnych instytucji. Ta epidemia i kryzys to dla Polski największy test od czasu obalenia komunizmu. Możemy go zdać: wyciągnąć mądre wnioski i naprawić w Polsce to co działa słabo albo nie działa w ogóle. To nie będzie łatwe. Dochodzenie do nowej normalności będzie wymagało kilku etapów, może trwać latami i nie obędzie się bez poświęceń.
Ale jest też drugi scenariusz. Z teorii ekonomii wiemy, że do budowy dobrobytu niezbędne są silne instytucje które chronią wolność obywateli. Wiemy też, że taki kryzys to dla władzy jest zawsze ogromna pokusa. Słabe instytucje i pokusa władzy to zabójcza mieszanka. Jeśli wybuchnie to wzrost się skończy i żadnego dobrobytu nie zbudujemy, a skutki kryzysu będziemy odczuwać przez lata albo i dekady.
Paweł Bukowski jest badaczem i wykładowcą na Centre for Economic Performance, London School of Economics and Political Science (LSE) oraz w INE PAN. Doktoryzował się z ekonomii na Central European University (CEU) w Budapeszcie.
Wojciech Paczos jest makroekonomistą, wykładowcą w Cardiff University i w INE PAN. Ukończył doktorat w European University Institute we Florencji, absolwent warszawskiej SGH.
Autorzy są założycielami Grupy Eksperckiej „Dobrobyt na Pokolenia” oraz członkami Concillium Civitas.
