Autor: dr Paweł Doligalski, University of Bristol
Współpraca: dr Wojciech Paczos, Cardiff University, INE PAN
Podsumowanie:
- Propozycję proporcjonalnej składki zdrowotnej oceniamy pozytywnie.
- Spadek obciążenia podatkowego pracy na niższych poziomach dochodu oceniamy pozytywnie.
- Nowe regulacje mające na celu zmniejszenie szarej strefy oceniamy pozytywnie.
- Brak rozwiązania problemu regresywności polskiego systemu podatkowego oceniamy negatywnie.
- Ograniczenie „ulgi dla klasy średniej” tylko do dochodów z umowy o pracę z wyłączeniem dochodów z innych form pracy oceniamy negatywnie.
- Wpływ reformy na strukturę dochodów samorządów oceniamy negatywnie.
Reforma systemu podatkowo-składkowego, zawarta w Polskim Ładzie(1), składa się pięciu kluczowych elementów:
- Wprowadzenie składki zdrowotnej proporcjonalnej do dochodu (9%) dla działalności gospodarczej.
- Zniesienie możliwości odliczenia składki zdrowotnej od podatku.
- Zmiany w skali: kwota wolna do 30 tys. zł rocznie, próg podatkowy przesunięty z ok. 86 tys. zł do 120 tys. zł rocznie.
- Wprowadzenie „ulgi dla klasy średniej” gwarantującej, że osoby na umowie o pracę z wynagrodzeniem brutto 6–11 tys. zł miesięcznie nie stracą na reformie.
- Nowe regulacje mające na celu zmniejszenie szarej strefy i uchylania się od podatków.
Propozycję proporcjonalnej składki zdrowotnej oceniamy pozytywnie: ujednolica ona obciążenie składką dochodów z pracy najemnej i działalności gospodarczej. W obecnym systemie, zarabiając tę samą kwotę dochodu możemy płacić podatki i składki w bardzo różnej wysokości w zależności od tego, czy dochody pochodzą z pracy najemnej, czy z działalności gospodarczej. Jest to sprzeczne z koncepcją sprawiedliwości poziomej (Musgrave 1990), według której identyczne dochody powinny być obciążone podatkami tej samej wysokości. Nie znamy argumentów, które uzasadniałyby obciążanie tych dwóch grup podatników różną składką.
Propozycje prowadzą do spadku obciążenia podatkowego dochodów brutto poniżej ok 6 tys. zł mies. Spadek obciążenia podatkowego pracy na niższych poziomach dochodu oceniamy pozytywnie —jest to krok w dobrym kierunku. Klin podatkowo-składkowy na niskich poziomach dochodu jest obecnie wysoki i stanowi barierę wejścia na formalny rynek pracy. Zmniejszenie tych obciążeń powinno doprowadzić do wzrostu zatrudnienia i małej przedsiębiorczości oraz redukcji szarej strefy.
Reforma, choć idzie w dobrym kierunku, nie rozwiązuje problemu silnej regresywności systemu podatkowo-składkowego na niskich dochodach z działalności gospodarczej. Kluczowe są zryczałtowane składki ZUS, które sumują się obecnie do ok. 1000 zł miesięcznie. Mogą sprawić, że klin podatkowy może nawet przewyższać 100% na niskich dochodach (Chrostek, Klejdysz i Skawiński 2021)(2). Rząd powinien dążyć do ujednolicenia systemu poboru składek na ubezpieczenia społeczne między różnymi formami zatrudnienia (umowa o pracę, umowy cywilno-prawne i działalność gospodarcza) oraz do uzależnienia wysokości składek od wysokości dochodu, jak to ma obecnie miejsce dla pracowników najemnych.
Reforma wprowadza nowe regulacje mające na celu przeciwdziałanie szarej strefie. Ustawa przewiduje, że negatywne konsekwencje podatkowe i składkowe, wynikające z wykrycia zatrudnienia nierejestrowanego bądź płacenia części wynagrodzenia „pod stołem”, będą dotykały pracodawcę, a nie pracownika. Zaproponowano również nowe rozwiązania promujące transakcje bezgotówkowe. Propozycje wspierające formalizację polskiej gospodarki oceniamy pozytywnie. Wprowadzenie tych rozwiązań równocześnie z obniżeniem obciążenia podatkowego na niskich poziomach dochodu jest dobrym pomysłem, gdyż sprawi, że wyjście z szarej strefy będzie mniej kosztowne dla nisko zarabiających.
Propozycje prowadzą do wzrostu obciążenia podatkowego dochodów brutto powyżej 6 tys. zł mies. z działalności gospodarczej oraz z umów cywilno-prawnych oraz powyżej 13 tys. zł mies. z umowy o pracę. Różnice między formami zatrudnienia są efektem „ulgi dla klasy średniej”, która dotyczy jedynie dochodów z umowy o pracę. Ograniczenie ulgi do jedynie dochodów z umowy o pracę jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości poziomej i wymaga wskazania innego uzasadnienia, które zasadę sprawiedliwości poziomej dominuje. W uzasadnieniu ustawy brakuje jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia selektywności „ulgi dla klasy średniej”. Ponadto, ulga komplikuje rozliczenie podatków, szczególnie w przypadku dochodów z wielu źródeł lub wspólnego rozliczenia małżonków, z których tylko jedno kwalifikuje się do ulgi. Uważamy, że lepszym rozwiązaniem od wprowadzania ulgi byłaby modyfikacja całej skali podatkowej. Wówczas zmiany dotyczyłyby wszystkich podatników korzystających ze skali podatkowej oraz nie nastąpiłby wzrost skomplikowania systemu podatkowego. (3)
Krańcowe stopy opodatkowania, czyli stopy podatku od każdej kolejnej złotówki dochodu brutto, na wysokich poziomach dochodu (> 13 tys. zł miesięcznie), zmieniają się następująco. Dla pracowników najemnych rosną z 33.25% do 41%, natomiast na działalności gospodarczej (zakładając rozliczenie za pomocą podatku liniowego) rosną z 19% do 28%.(4) Różnica w krańcowej stopie opodatkowania dochodów z tych dwóch źródeł maleje zatem o ok. 1 punkt procentowy i pozostaje wysoka. Oznacza to, że bodźce do unikania podatku poprzez przechodzenie na samozatrudnienie na bardzo wysokich poziomach dochodu nadal będą bardzo silne.
Co więcej, bodźce do takiego unikania podatków mogą wzrosnąć poprzez umożliwianie rozliczania się za pomocą podatku ryczałtowego od przychodów ewidencjonowanych dla większej liczby zawodów, zmniejszenie stóp tego podatku oraz 8-krotne podwyższenie limitu maksymalnych przychodów (z ok. 1,1 mln zł do ok. 9 mln zł), które mogą podlegać tej formie opodatkowania.(5) Na przykład, przychody programistów będą opodatkowane łączną stopą 16%. Jeśli koszty prowadzenia działalności stanowią nie więcej niż 37,5% przychodów, rozliczenie ryczałtem jest bardziej atrakcyjne od rozliczenia podatkiem liniowym. Atrakcyjność podatku ryczałtowego dodatkowo wzrasta dla podatników z wysokimi dochodami, gdyż tak osiągnięte dochody nie są objęte daniną solidarnościową. Rozpowszechnienie się podatku ryczałtowego będzie wzmacniało regresywność systemu podatkowego na wysokich poziomach dochodu. Brak rozwiązania problemu regresywności polskiego systemu podatkowego na wysokich poziomach dochodu oceniamy negatywnie.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zaproponowane zmiany znacząco obniżają dochody samorządów z podatków — z szacunków ministerstwa wynika, że mogą one zmaleć o blisko 25%. Ministerstwo zapowiada kompensację utraconych dochodów poprzez subwencje. Zastąpienie dochodów podatkowych samorządów poprzez uznaniowe subwencje rządowe może prowadzić do utraty niezależności samorządów, co oceniamy negatywnie.
Reforma systemu podatkowo składkowego zaprezentowana w Polskim Ładzie zawiera wiele elementów, z których część oceniamy pozytywnie (ujednolicenie składki zdrowotnej, zmniejszenie klina podatkowo-składkowego na niskich poziomach dochodu), a część negatywnie (zwiększanie atrakcyjności podatku ryczałtowego od przychodów ewidencjonowanych, selektywna ulga dla klasy średniej, wpływ na strukturę dochodów samorządów). Reforma nie rozwiązuje problemu silnej regresywności systemu podatkowo-składkowego.
__________
1 Reforma została opisana w projekcie ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw z 26 lipca 2021.
2 Jednocześnie warto zauważyć, że od 2018 roku zostały wprowadzone dodatkowe zasady odprowadzania składek ZUS dla samozatrudnionych, które miały na celu redukcję tak wysokiego obciążenia niskich dochodów (mały ZUS, ulga na start, preferencyjne składki ZUS). Niestety nie wiemy, jak wygląda faktyczny klin podatkowy po wprowadzeniu tych zmian, gdyż najnowsze dostępne opracowanie jest oparte o dane z 2017 roku (Chrostek i inni, 2021).
3 Dr hab. Michał Myck z CeNEA podczas seminarium „Polski Ład: Gospodarcze skutki proponowanych zmian w systemie podatkowym” (CASE i mBank) pokazał, jak można zastąpić „ulgę dla klasy średniej” poprzez modyfikację skali podatkowej.
4 Stopy krańcowe wzrastają o dodatkowe 4 pkt. % za sprawą daniny solidarnościowej powyżej 1 mln zł dochodów do opodatkowania, zarówno dla pracy najemnej i dla działalności gospodarczej.
5 Większość tych zmian została wprowadzona w ustawie z listopada 2020 roku. Polski Ład przewiduje dalsze obniżenie stóp podatku ryczałtowego.
Referencje:
Chrostek, P., Klejdysz, J., Skawiński, M. (2021), Wybrane aspekty systemu podatkowo- składkowego na podstawie danych administracyjnych 2017. MF Opracowania i Analizy, Ministerstwo Finansów, Warszawa.
Musgrave, R. (1990), Horizontal equity, once more, National Tax Journal: 113-122.
Teksty takie jak ten powstają dzięki wsparciu naszych patronów. Jeśli nasza misja jest Ci bliska, możesz zostać jednym z nich lub zachęcić do tego znajomych.
