8 września w OKO.press ukazała się rozmowa dr. Wojciecha Paczosa i redaktora Bartosza Kocejki o długu publicznym. Część wywiadu dotyczącą tego, czy należy bać się przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia, publikujemy poniżej. W pełnej wersji tekstu dr Paczos opowiada także o możliwych metodach spłaty długu i o tym, co Polska musi zrobić, aby koszty tej spłaty rozłożyć sprawiedliwie między podatników.
***
Bartosz Kocejko, OKO.press: Regularnie publikujemy teksty o rynku pracy, który nie jest dziś w najlepszym stanie. Wiele osób straciło pracę, wielu obniżono wynagrodzenie. Tymczasem większe emocje wzbudziła niedawna informacja o prognozowanym wysokim deficycie budżetowym. Dlaczego tak się dzieje?
Dr Wojciech Paczos: Powiedzmy sobie od razu, że gdyby rząd nie zareagował w sposób, który doradzaliśmy jako ekonomiści – a właściwie wszyscy ekonomiści na świecie byli zgodni, że trzeba bardzo dużo wydać, zainwestować w ocalenie gospodarki – mielibyśmy dzisiaj do czynienia z dużo wyższym bezrobociem, falą bankructw, spadkiem PKB o zupełnie bezprecedensowym rozmiarze. Mówię tu o spadku rzędu kilkunastu procent PKB, gdyby nie tarcze antykryzysowe. To musiało kosztować. I kolejna rzecz – wszystkie kraje, które dotknęła pandemia, są w identycznej sytuacji.
To skąd tyle emocji wokół długu?
Polska wielokrotnie doświadczała wysokiego bezrobocia i jakoś sobie z tym radziliśmy, lepiej lub gorzej. Kryzysy zadłużeniowe są natomiast postrzegane jako bardzo bolesne. Wiemy, że przez całe lata 80. Polska ledwo zipała i była na kolanach z powodu zadłużenia Gierka. Obserwowaliśmy, co się działo w Grecji, kiedy z powodu zadłużenia kraj właściwie cofnął się o ponad dekadę w rozwoju. To są obrazki, które przemawiają. Mało tego, wielu ekonomistów i publicystów lubi się posługiwać tymi obrazkami. Ale moim zdaniem one się zupełnie nie aplikują do dzisiejszej sytuacji. Nie jesteśmy Grecją, nie jesteśmy Wenezuelą, nie jesteśmy w latach 80., tylko jesteśmy Polską 2020 roku, która przeżywa pandemię i musiała podjąć działania, żeby uratować gospodarkę.
Podejrzewam, że część obaw może brać się z własnych codziennych doświadczeń z długiem. Ja np. przypominam sobie, jak musiałem pożyczać pieniądze, bo nie starczało mi do pierwszego, albo myślę o kredycie mieszkaniowym, który spłacam wraz z partnerką. Czy takie porównania mają sens?
Gospodarstwo domowe nie myśli o kredycie mieszkaniowym w perspektywie roku, tylko w perspektywie 10, 15, 20, 25 lat. Ale nie przekładamy tej samej perspektywy na myślenie o długu publicznym. Gdybyśmy to zrobili, wówczas te 64 proc. długu do PKB wyglądałoby zupełnie inaczej: dzieląc dług w perspektywie wieloletniej analogicznie do kredytu mieszkaniowego mielibyśmy 2.13 proc. długu do 30 lat PKB. […] [K]toś kiedyś pomyślał, żeby dług podzielić przez jednoroczne PKB gospodarki, ale to był zupełny przypadek. […] Żadna gospodarka na świecie nie spłaca swojego długu w rok. […] Będziemy to spłacali tak samo, jak spłaca się dług wobec banku, hipotekę mieszkaniową, przez 15, 25, 30 lat. Takie mieszkanie to dług rzędu kilkuset procent naszych dochodów rocznych i to nas jakoś nie przeraża.
W kolejnych krokach widzimy już różnice między naszym kredytem mieszkaniowym a długiem publicznym. W tym tę najważniejszą: fundamentalną różnicę pomiędzy tzw. długiem wewnętrznym a zewnętrznym, czyli komu jesteśmy winni. Czy jesteśmy winni kredytodawcom, którzy są w kraju i są naszymi podatnikami, czy tym, którzy są za granicą i nie są naszymi podatnikami.
I na czym tutaj polega różnica?
To trochę tak, jakbyś pożyczał na mieszkanie od rodziny, nie od banku. Zupełnie inne relacje. Do tego stopnia, że kiedy pożyczasz od rodziny, możesz nawet zakładać, że w przyszłości ten dług zostanie umorzony, albo że kiedy go spłacisz rodzicom, to oni i tak ci go z powrotem podarują w jakiejś innej formie.
Każdy dług spłaca się z podatków. Jeśli pożyczam od swoich własnych obywateli, to oddaje im później pieniądze z podatków. Wyjmuję z lewej kieszeni i przekładam do prawej. Taką operację można robić na ogromną skalę, na dużo większą skalę niż operację oddawania długu zewnętrznego.
Żeby oddać dług zewnętrzny, muszę opodatkować własnych obywateli i wytransferować te środki na zewnątrz gospodarki. I tu już mam ograniczenia. Nie mogę tak robić na dużą skalę, bo po prostu nie będę w stanie zebrać tylu środków z gospodarki, żeby oddać gigantyczne ilości długu.
Którego długu mamy więcej?
W Polsce dług wewnętrzny to jest 75 proc. całego długu, a zewnętrzny – 25 proc. […] To jest bardzo komfortowa sytuacja. I mało tego, ten nowy dług był w ogromnej części finansowany przez polskie banki. Te 12 proc. deficytu prognozowanego na ten rok, to też będzie dług wewnętrzny, który się dużo łatwiej spłaca.
Jednak 12 proc. deficytu finansów publicznych w tym roku może brzmieć groźnie, w porównaniu z tym, do czego jesteśmy przyzwyczajeni. Ponad 60 proc. długu w stosunku do PKB również. Przy jakim poziomie zadłużenia państwa bankrutują?
Argentyna w 2001 r. zbankrutowała przy poziomie długu 54 proc. Grecja w 2010 bankrutowała przy poziomie 126 proc. długu do PKB. A Japonia ma dzisiaj 250 proc. długu do PKB i nie bankrutuje. […] Kraje, które mają bardzo wysoki dług zewnętrzny, są dużo bardziej narażone na bankructwo, niż te, które mają całkowity dług na wysokim poziomie.
Pamiętam, jak przy poprzednim kryzysie popularna była koncepcja, że istnieje uniwersalny limit poziomu zadłużenia, po którym dochodzi do spadku wzrostu PKB. W niektórych krajach tłumaczono tym politykę zaciskania pasa.
Miało to być 90 proc. i wynikało z pracy Carmen Reinhart i Kena Rogoffa. Okazało się, że ten wynik jest związany z błędem w Excelu, to była słynna afera. Nie ma takiego uniwersalnego limitu.
Ok, to co w takim razie – poza podziałem długu wewnętrznego i zewnętrznego – sprawia, że jednym może grozić bankructwo, a innym nie?
Niektóre kraje mają duży zasób aktywów, więc jakby co, byłyby w stanie błyskawicznie spłacić dług. Norwegia ma dług publiczny na poziomie 33 proc. PKB, ale aktywa na poziomie ponad 100 proc. Jakby chciała, jest w stanie spłacić cały dług, a nawet jego trzykrotność w jeden dzień. To akurat jest wyjątkowy kraj, ale również Japonia ma bardzo duże aktywa, USA ma duże aktywa zagraniczne – są w stanie błyskawicznie spłacić dług.
Kolejna sprawa – fundamentalna – to możliwości podatkowe. W Grecji przez pierwsze dwa lata kryzysu spadły dochody podatkowe, ludzie po prostu przestali płacić podatki. I – to jest szokujące – w kryzysie wzrosła konsumpcja. Greckie państwo straciło możliwości zbierania podatków i dlatego też straciło wiarygodność na arenie międzynarodowej. Wiadomo było, że będzie miało problem ze spłacaniem długu.
Nam to nie grozi?
Tym się różni Polska od Grecji w 2010 roku, ale również od Polski Gierka, że mamy zupełnie inne instytucje państwowe, które będą w stanie doprowadzić do spłaty ewentualnego, zwiększonego zadłużenia bez większych problemów. Kraje różnią się też ryzykiem, czyli stopą procentową. To jest właściwie fundamentalne równanie długu publicznego: czy realna stopa procentowa jest niższa, czy wyższa od wzrostu gospodarczego. Jeśli jest niższa, to dług sam z siebie spada, jeśli jest wyższa, to odsetki od długu automatycznie zwiększają jego udział w PKB.
Dlatego ja jestem daleki od szukania uniwersalnej liczby. Wiadomo natomiast, że nie ma możliwości, aby kraj był w stanie sfinansować dług, który non stop rośnie. To wiemy.
Nawet dług wewnętrzny?
Tak. Dług wewnętrzny jest sprytnym narzędziem, bo pożyczając od własnych obywateli, nie musimy ich opodatkowywać, więc to jest odkładanie podatku w czasie. Wiemy, że podatki mogą mieć wpływ na zachowania gospodarcze – zniekształcają optymalne decyzje. Jeśli więc nie chcemy podnosić podatków, wtedy dług jest dobrym pomysłem. Ale nie można go rolować w nieskończoność, w którymś momencie trzeba będzie zacząć spłacać ten dług i wtedy te zniekształcenia mogą być nagle wysokie, to jest to, czego należy unikać.
Mamy w Polsce konstytucyjny limit zadłużenia – 60 proc. Według ministerstwa finansów tym roku dług ma wynieść 62 proc. PKB, w przyszłym ponad 64 proc. Czy z ekonomicznej perspektywy przekroczenie tego limitu ma jakieś poważne konsekwencje?
Ten limit wydawał się bardzo sensowny w 1997 roku, kiedy Polska miała niską wiarygodność, kiedy miała dużo mniejsze PKB niż teraz, kiedy była w stanie w podatkach zebrać dużo mniej niż dziś, kiedy Polska miała większość długu denominowaną w obcej walucie i większość długu to była winna inwestorom zagranicznym. Wtedy wpisanie takiego bardzo twardego limitu, nawet do konstytucji, było bardzo dobrym pomysłem, bo pokazywało naszą dużą wiarygodność, związywało ręce wszystkim kolejnym rządom i zmuszało do prowadzenia bardzo odpowiedzialnej polityki fiskalnej.
Wiemy [jednak] z teorii ekonomii, że w kryzysie się nie oszczędza, czyli nie można stosować tych narzędzi, które są zapisane po to, żeby spłacać dług, tylko w kryzysie trzeba się zadłużać.
Trzeba pożyczyć, żeby przetrwać ten kryzys i żeby zachować gospodarkę w jako takim stanie i wtedy ten limit jest problemem. […] Ten spór, który teraz mamy w Polsce, ostra debata o limicie długu, wynika moim zdaniem z tego, że każda ze stron widzi tylko jedną perspektywę. Ci, którzy proponują zniesienie limitu, widzą tylko perspektywę ex post, czyli że w kryzysie trzeba pożyczać – i ja się z nimi zgadzam.
60 proc. to nie jest zasada zapisana na świętej tablicy. A jak na ten limit patrzą inwestorzy, u których państwo się zapożycza?
W tej chwili już wiadomo, że dług publiczny w Polsce w tym albo w przyszłym roku przekroczy konstytucyjną granicę według metodologii europejskiej. To jest wiedza powszechna, nie tylko ja i ty to wiemy, ale też wszyscy inwestorzy na świecie. I mimo to nie wydarzyło się nic.
Czyli inwestorzy rozumieją dwie rzeczy. Po pierwsze, że to jest sytuacja wyjątkowa, po drugie, że te 60 proc. to nie jest zasada zapisana na świętej tablicy, tylko jakaś granica, na którą ktoś się kiedyś umówił, ale która nie wynika wcale z fundamentów gospodarczych.
Mało tego, wiemy, że polska gospodarka jest w stanie utrzymać dług powyżej tej granicy. Grecja nie była w stanie utrzymać długu na poziomie 126 proc., będąc na dużo niższym poziomie rozwoju, niż my jesteśmy dzisiaj, mając dużo mniej dynamiczną gospodarkę, gigantyczne deficyty w handlu zagranicznym, małe możliwości eksportu, a przez to i spłacania długu zewnętrznego. I doszło do 126 proc. – wtedy inwestorzy spanikowali. Czyli możemy bezpiecznie obstawić, że ta granica bezpieczna dla polskiego długu mieści się gdzieś pomiędzy 60 a 120 proc., nie chcę wyrokować gdzie, ale daje nam to pewną nadzieję na to, że gdyby się wydarzyła druga fala, to będziemy w stanie tę drugą falę wytrzymać.
