Łukasz Rachel napisał dla OKO.Press tekst na temat skuteczności sankcji na rosyjską ropę. Przedruk całego tekstu publikujemy na naszej stronie.
***
Pułap cenowy rosyjskiej ropy to nowatorskie podejście do sankcji. Zadziałał wbrew obawom wielu, a świat dopiero zaczyna rozumieć jego wpływ na rosyjskie dochody z ropy, ruchy geopolityczne i rynek surowcowy. Widać już jednak, że nawet największy producent niezbędnego światu surowca nie pozostaje bezkarny, kiedy wywołuje wojnę
PODSTAWY ekonomii uczą, że limity cenowe – ustalanie maksymalnej wysokości ceny danego produktu – to niedobry pomysł. Ograniczenie ceny zniekształca popyt i zniechęca producentów do zaopatrywania rynku. Dlaczego więc administracja Bidena, kierowana przez szefową ministerstwa finansów USA Janet Yellen, wytrawną ekonomistkę, opowiedziała się za ograniczeniem cen ropy z Rosji po inwazji na Ukrainę w 2022 roku? To właśnie resort finansów USA i sama minister Yellen, uchodzą za głównych architektów tego rozwiązania. Odpowiedź jest taka:
Limit cenowy wprowadzony dla rosyjskiej ropy naftowej w grudniu 2022 roku i produktów naftowych w lutym 2023 różni się od limitu, o którym uczy się na zajęciach wstępnych z ekonomii.
Na czym te różnice polegają i jaka jest skuteczność mechanizmu w dziewięć miesięcy od jego wprowadzenia? Po kolei.
Energia: miecz obosieczny
24 lutego 2022 roku Rosja zaatakowała Ukrainę, eskalując trwającą od 2014 roku wojnę. Stany Zjednoczone, Unia Europejska i ich sojusznicy zareagowali na tę niesprowokowaną i nielegalną agresję sankcjami, w tym zamrożeniem rezerw rosyjskiego banku centralnego. Nie zatrzymało to jednak wojny. Trzeba było więc rozważyć sankcje dotyczące ropy. Ale obfitość Rosji w zasoby naturalne, głównie paliwa kopalne, jest mieczem obosiecznym, zarówno dla rosyjskiego rządu, jak i dla reszty świata.
Z jednej strony eksport energii jest najważniejszym źródłem dochodów państwa rosyjskiego
A więc uderzenie weń może znacząco ograniczyć dochody Kremla.
W ciągu pierwszych dziewięciu miesięcy po pełnoskalowej inwazji na Ukrainę, kiedy sankcje energetyczne były dopiero przedmiotem debaty, Rosja eksportowała ropę o wartości ponad 600 milionów dolarów dziennie. Ropa naftowa i produkty ropopochodne były również największym pojedynczym źródłem twardej waluty w kraju. Dochody z eksportu paliw kopalnych, w tym ropy naftowej, produktów naftowych, gazu ziemnego i węgla, finansowały przed wojną około 45 procent budżetu Kremla.
Tak duże uzależnienie Rosji od dochodów energetycznych to także potencjalnie broń gospodarcza dla rządów na Zachodzie.
Wiadomo było, że ograniczenie przepływu pieniędzy na ropę i energię pogłębiłoby rosyjskie ograniczenia budżetowe. A to zagrożenie rosło, zwłaszcza w obliczu innych sankcji ograniczających zdolność państwa rosyjskiego do zaciągania pożyczek i bezpiecznego lokowania kapitału. Uderzenie w dochody z ropy mogło zatem nie tylko ograniczyć to, co jest wykonalne militarnie dla Rosji na krótką metę, ale zmniejszyć zdolność i motywację Kremla do inwazji na sąsiednie narody.
Z drugiej strony gospodarka światowa opiera się na rosyjskim eksporcie energii
W 2021 roku, przed wojną, Rosja produkowała około 10,5 mln baryłek dziennie i eksportowała prawie 8 milionów. Czyni to ją największym na świecie eksporterem ropy i produktów łącznie. Poza ropą naftową Unia Europejska w dużym stopniu polegała na eksporcie rosyjskiego gazu ziemnego. Ta zależność światowej gospodarki od eksportu rosyjskiej energii – zwłaszcza w 2022 roku, gdy główne gospodarki stanęły w obliczu pocovidowych ograniczeń podaży, a inflacja była najwyższa od 30 lat – sprawiła, że
eksport energii stał się potężną bronią ekonomiczną Rosji.
Ta wielkość eksportu rosyjskiej ropy sprawiła, że tradycyjne instrumenty, takie jak całkowite embargo na rosyjski eksport surowców energetycznych, były znacznie bardziej ryzykowne dla zachodnich rządów. Krótko mówiąc, dominacja Rosji na światowych rynkach energetycznych stworzyła potrzebę nowych rozwiązań. Takich, które mogłyby wyrządzić skuteczne i trwałe szkody gospodarcze agresorowi będącemu głównym eksporterem energii.
Pułap cenowy na rosyjską ropę miał temu wyzwaniu sprostać.
Cele i struktura pułapu cenowego
Pułap cenowy ma dwa główne cele.
- Po pierwsze, jest integralną częścią szerszego pakietu sankcji. Maja one na celu zmniejszenie dochodów walutowych Rosji i jej zdolności do prowadzenia wojny na Ukrainie.
- Po drugie – chodziło o to, by rosyjska ropa nie zniknęła ze światowych rynków wobec zbliżającego się całkowitego embarga Unii Europejskiej i zakazu usług w zakresie dostaw rosyjskiej ropy morskiej do krajów spoza UE (od początku maja 2022).
Wielu analityków przewidywało wtedy, że unijne embargo i zakaz usług – jeśli zostaną wdrożone bez wyjątków – uniemożliwią Rosji eksport 1-2 milionów baryłek ropy dziennie.
A to podniosłoby światowe ceny ropy. Co z kolei zwiększyłoby globalną presję inflacyjną.
Limit cenowy rosyjskiej ropy ma jedną szczególną cechę:
jest wdrażany nie przez konsumentów ropy, ale dostarczycieli usług pozwalających na sprzedaż ropy. To koalicja krajów G7 i ich sojuszników. Przed inwazja około 90 proc. handlu rosyjską ropą opierało się na zachodnich usługach.
Chodzi tutaj głównie o tankowce i ubezpieczenia.
Limit cen wprowadza pułap na cenę rosyjskiej ropy, która opuszczając Rosję z takich zachodnich usług korzysta.
Sprzedaż, której nie obejmują usługi koalicyjne – np. ropa przewożona chińskim statkiem do chińskiej rafinerii, opłacana w rublach za pośrednictwem chińskiego banku i ubezpieczony przez rosyjską firmę – nie podlega limitowi cenowemu. Jednak możliwości Rosji w tym zakresie są ograniczone, a więc musi sprzedawać dużą część surowca zgodnie z ustalonym limitem.
W ten sposób zachodnia koalicja wykorzystuje siłę rynkową, jaką ma na rynku usług handlu ropą, aby wywrzeć presję na eksportera.
W praktyce pułap cenowy wdraża się dzięki regulacjom dotyczącym dostawców usług w samych krajach koalicji
Firma z siedzibą w jednym z takich krajów, która świadomie świadczy usługi w ramach transakcji dotyczącej rosyjskiej ropy po cenie powyżej limitu, łamie regulacje swojego kraju. Zatem grożą jej krajowe kary.
Czym różni się limit cenowy rosyjskiej ropy od standardowych pułapów cenowych?
Standardowy pułap cenowy ma zastosowanie do wszystkich towarów będących przedmiotem obrotu na danym rynku.
Na przykład w niektórych krajach obowiązują limity cenowe chleba dla wszystkich lub oleju napędowego dla rolników, lub kontrola czynszów za mieszkania. Takie pułapy często prowadzą do nadmiernego popytu na dobra i niewystarczającej podaży. Jeśli ceny są ograniczone, pojawiają się inne mechanizmy dzielenia dobra, np. „kto pierwszy, ten lepszy”. Efektem często są puste półki piekarnicze, niedobory paliwa lub trudności ze znalezieniem mieszkania.
Pułap cenowy rosyjskiej ropy różni się od takiego pułapu cenowego
- Po pierwsze, ogranicza tylko cenę otrzymywaną przez jednego dostawcę – Rosję.
Rynki ropy naftowej są globalne, a ropa naftowa jest regularnie wysyłana na duże odległości, np. z Rosji do Indii lub z Arabii Saudyjskiej do Japonii. Ponieważ limit dotyczy tylko rosyjskiej ropy, nie wpływa na zachęty firm w innych krajach do produkcji i eksportu ropy naftowej. Nie zakłóca cen, jakie konsumenci końcowi płacą za ropę na rynku światowym.
Limit przesuwa też dochody z podmiotu objętego sankcjami – Kremla – w kierunku nabywców zasobów – na przykład rafinerii w Indiach. Dzięki limitowi mogą one kupować ropę poniżej ceny referencyjnej na rynku światowym.
Daje to tym nabywcom natychmiastowy zysk.
To zaleta, a nie wada tego instrumentu: tak długo, jak ropa dociera na rynki światowe, a dochody kraju objętego sankcjami są ograniczone, limit osiąga swój cel. Dla klientów przestrzeganie pułapu cenowego jest po prostu bardzo opłacalne.
To rozwiązanie nie wymaga, aby podmioty nabywające lub ich kraje macierzyste – np. Indie – oficjalnie zobowiązały się do przestrzegania pułapu cenowego. Dzięki temu instrument można wdrożyć bez wyraźnej zgody wszystkich nabywców. Jest to kluczowa zaleta pułapu w porównaniu z innymi instrumentami, takimi jak cła, które wymagałyby wyraźnego zaangażowania na szczeblu rządowym.
- Drugim powodem, dla którego ten pułap cenowy różni się od standardowych pułapów, jest to, że koszty wydobycia ropy na eksport są w Rosji niższe od rynkowych.
Rosja jest producentem inframarginalnym. Świadczy to oczywiście o szczęściu Rosji – ma dostęp do taniej w wydobyciu ropy (choć analitycy sugerują, że rezerwy taniej ropy maleją). Ale także o tym, że rynki ropy są dalekie od idealnej konkurencji. Dlatego OPEC+, koalicja dużych eksporterów ropy naftowej, regularnie aranżuje porozumienia między członkami w celu ograniczenia produkcji i podniesienia cen.
Pułap temu przeciwdziała? Jak?
Bowiem z tego samego powodu można też ustalać pułap cenowy powyżej kosztu wydobycia, a jednak znacznie poniżej cen światowych
W efekcie Rosja ma ekonomiczną motywację do sprzedaży ropy nawet po zaniżonych cenach. Nie wstrzymuje sprzedaży. A ponieważ sankcje sprawiły też, że Rosja ma ograniczenia finansowe i handlowe, dostęp do gotówki staje się dla niej szczególnie ważny, może nawet zwiększać wydobycie, choć dostaje za ropę mniej niż inni.
Na zdjęciu u góry – rosyjski tankowiec w porcie w Karaczi w Pakistanie, 28 czerwca 2023. Fot. Rizwan TABASSUM/AFP.
Limit cenowy rosyjskiej ropy ma więc kilka zalet
- Stosuje się bezpośrednio tylko do tych zakupów rosyjskiej ropy, które są realizowane dzięki usługom krajów koalicji. Ale poprawia to sytuację negocjacyjną pozostałych importerów
- Jest to rozwiązanie lepsze niż embargo.
Administracja Trumpa próbowała nakładać embargo od 2017 roku na ropę z Wenezueli. Rosja jest jednak kilkukrotnie większym eksporterem, więc całkowite embargo na rosyjską ropę miałoby większy wpływ na światowe rynki ropy. Mogłoby zwiększyć globalną inflację, a więc i wpłynąć na wyniki wyborów np. w USA. A to z kolei mogłoby zmniejszyć zaangażowanie sojuszników w pomoc Ukrainie.
Poza tym embargo mogłoby być omijane. I gdyby Rosja sprzedała trochę ropy poza embargiem, mogłaby zarobić więcej na każdej baryłce ropy. Embargo musiałoby bowiem doprowadzić do wzrostu cen.
Natomiast pułap cenowy zapewnia korzyści krajom, które mogą uzyskać dostęp do tańszej rosyjskiej ropy. Zmniejsza to prawdopodobieństwo, że z czasem pojawi się presja na zniesienie sankcji.
Całkowity zysk dla rafinerii w krajach rozwijających się może być duży. Od 50 milionów do kilkuset milionów dolarów zysków każdego dnia
- Dzięki temu kraje rozwijające się mogą wykorzystać uzyskane dochody do subsydiowania konsumentów, którzy płacą wyższe ceny żywności z powodu rosyjskiej inwazji.
Co więcej, limit może być korygowany w górę lub w dół, gdy koalicja zdecyduje się na zaostrzenie lub poluzowanie sankcji.
Obawy i krytyka
Przed wprowadzeniem limitu cenowego główną obawą było to, że Rosja odmówi eksportu ropy po ograniczonych cenach
W lipcu 2022 roku bank JP Morgan przewidywał, że w takim scenariuszu ceny ropy wzrosną ponad 350 dolarów za baryłkę. Przekaz z Kremla dodawał wagi tym obawom. Na przykład wicepremier Aleksander Nowak ogłosił na początku października 2022, że limit cenowy jest „nie do przyjęcia”. Mówił, że „jeśli limit cenowy zostanie wprowadzony i nie będziemy mogli przekierować ropy na inne rynki, zmniejszymy naszą produkcję o tyle, ile będzie potrzeba”.
Dziś wiemy, że były to puste słowa
Rosja zwiększyła eksport, a ceny na rynku utrzymują się na stabilnym poziomie. Ekonomia pozwala nam zrozumieć, dlaczego.
Przy pułapie ustalonym na 60 dolarów – znacznie powyżej krańcowego kosztu wydobycia, które w przypadku Rosji szacuje się na 10-20 dolarów za baryłkę – wydobycie i eksport są w dalszym ciągu opłacalne. Ale próby zastąpienia usług zachodnich przy sprzedaży ropy usługami z Chin czy innych państw, są nieopłacalne.
Krytycy ostrzegali też, że limit cenowy doprowadzi do nadmiernego popytu na rosyjską ropę
Odwoływali się tu do „podstawowych zasad ekonomicznych”: importerzy zaczną szukać alternatywnych sposobów dotarcia do tańszej rosyjskiej ropy. I Rosja będzie mogła zarabiać na sprzedaży praw do zakupu swojej tańszej ropy. Tylko że kupowanie takich praw byłoby łamaniem zakaz usług na rzecz Rosji powyżej limitu. Przedsiębiorstwa, które by to świadomie zrobiły, podlegałyby środkom egzekucyjnym.
Najczęściej wysuwanym argumentem przeciw limitowi cenowemu było to, że inne kraje nie dołączą do koalicji
Ale jest to koalicja dostawców usług. Inne kraje – na przykład Indie czy Chiny – nie muszą oficjalnie do koalicji przystępować. Wystarczy, że prywatne firmy z tych krajów kupią od Rosji tanią ropę. A dzieje się tak, bo to się po prostu bardzo opłaci. W taki sposób limit działa.
Dotychczasowe wyniki
Wbrew złowieszczym prognozom limit cen na rosyjską ropę na poziomie 60 dolarów za baryłkę ma cztery bardzo poważne skutki:
- dochody Kremla z ropy spadły o 49 proc. w porównaniu z okresem marzec-listopad 2022 roku. I o 23 proc. w porównaniu z okresem od stycznia 2021 roku do stycznia 2022 roku
- produkcja ropy w Rosji wzrosła, a nie spadła
- wprowadzenie embarga przez Unię Europejską nie spowodowało wzrostu światowych cen ropy, a wręcz ustabilizowało ceny
- większość zachodnich dostawców usług pozostaje zaangażowana w handel z Rosją. Dane sugerują, że około 60 proc. dostaw ropy naftowej i 75 proc. dostaw produktów z rosyjskich portów w kwietniu 2023 roku obsługują ubezpieczyciele z UE, G7 lub Norwegii.
Oczywiście nie oznacza to, że obawy związane z mechanizmem pułapu cenowego są bezpodstawne
Wbrew początkowym oczekiwaniom pułap cen ropy nie został obniżony, a obecny poziom 60 dolarów za baryłkę nie jest satysfakcjonujący. Są też sygnały, że niektórzy handlowcy nie są uczciwi w kwestii procesu atestacji pochodzenia ropy. Potrzebna jest analiza (i wola polityczna), by tę atestację (i zabezpieczenia) poprawić.
Pułap cenowy rosyjskiej ropy to nowatorskie podejście do sankcji. Świat dopiero zaczyna rozumieć jego wpływ na rosyjskie dochody z ropy, ruchy geopolityczne i rynek surowcowy. Już teraz instrument ten pokazuje jednak, że nawet największy producent niezbędnego surowca nie pozostaje bezkarny.
***
Tekst w oryginale ukazał się na łamach OKO.Press
Teksty takie jak ten powstają dzięki wsparciu naszych patronów. Jeśli nasza misja jest Ci bliska, możesz zostać jednym z nich lub zachęcić do tego znajomych
